PPP项目融资政策解析与实务应用

PPP（Public-Private Partnership）模式作为一种重要的基础设施建设和公共服务提供方式，在我国得到了广泛应用。PPP项目的成功实施离不开有效的融资支持。重点分析《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（下称“92号文”）对PPP项目融资的影响，并结合实际案例探讨其在实务中的应用。

PPP项目融资？

PPP模式是指政府与社会资本方通过协议合作，共同参与基础设施建设或公共服务提供的一种模式。在这种模式下，社会资本方负责项目的投资、建设和运营，而政府则通过支付服务费或其他形式给予支持。 PPP项目融资则是指社会资本方为满足项目建设和运营需求所进行的债务融资和权益融资活动。

随着我国经济的快速发展，PPP项目的数量和规模迅速，但也暴露出一些问题，如资本金不合规、过度依赖政府补贴等。这些问题不仅影响了项目的顺利实施，还给金融市场的稳定带来了潜在风险。在此背景下，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财发监〔2017〕92号）应运而生，成为规范PPP项目融资的重要政策依据。

PPP项目融资政策解析与实务应用 图1

92号文对PPP项目融资的影响

（一）资本金管理的强化

根据92号文的要求， PPP项目的资本金必须是权益性资金，且不得使用债务性资金。这一规定旨在避免社会资本方通过明股实债等方式规避监管，进而降低项目的财务风险。

实践中很多社会资本方为了降低成本，倾向于采用股东借款、结构化融资等手段筹措资本金。这些方式虽然能在短期内解决资金需求，但也可能导致资本金不实或挪用的风险。在执行92号文的过程中，金融机构需要更加严格地审查资本金来源，并确保其符合监管要求。

（二）融资担保的规范化

92号文还明确规定，PPP项目的债务融资原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，股东担保需按出资比例共同承担。这种安排有助于避免过度依赖政府信用支持，也降低了社会资本方的道德风险。

在PPP项目中，项目公司往往缺乏可供抵押的有效资产，特别是在建设期和初期运营阶段。这使得金融机构对项目的风控要求更加严格，进而提高了融资门槛。

（三）财政支出责任的风险防范

92号文强调，地方政府在参与PPP项目时，需合理控制财政支出，并建立风险分担机制。这一规定有助于避免政府过度承诺，导致财政负担加重。

在实际操作中，一些地方政府仍存在通过BT（建设-移交）方式变相提供担保的现象。这种行为不仅违反了92号文的规定，还可能导致社会资本方因过度依赖政府支持而忽视项目的商业可持续性。

PPP项目融资的实践与挑战

（一）资本金筹措的难点

PPP项目通常具有投资规模大、合作期限长的特点，这使得资本金筹措成为社会资本方的一个重要挑战。尽管92号文要求资本金必须是权益性资金，但很多社会资本方仍希望通过各种方式降低资本金比例或采用杠杆融资。

PPP项目融资政策解析与实务应用 图2

在某高速公路PPP项目中，社会资本方计划通过引入保险公司或基金公司作为战略投资者来解决资本金不足的问题。由于监管政策的限制，最终不得不全额出资，导致项目前期投入的资金压力骤增。

（二）融资渠道的多样化

为了应对92号文带来的挑战，很多社会资本方开始探索多样化的融资方式，如资产证券化（ABS）、基础设施投资基金（Infrastructure Investment Fund, IIF）等。这些创新工具不仅提高了资金使用效率，还为项目带来了更多的增量资金支持。

以某城市轨道交通PPP项目为例，社会资本方通过发行ABS产品成功筹集了超过10亿元的资金，有效缓解了建设期的资金需求。这种融资方式既符合92号文的要求，又充分发挥了资本市场的资源配置作用。

（三）政策执行中的矛盾

尽管92号文的出台对规范PPP项目融资起到了积极作用，但在实际执行过程中仍存在一些矛盾和问题。部分地方政府在预算编制中未充分考虑 PPP项目的支出责任，导致财政压力加剧；社会资本方在面对严格的资本金管理要求时， often 需要承担更高的财务成本。

由于92号文对融资担保的限制，一些商业银行在审批PPP项目贷款时变得更加谨慎。这虽然降低了项目的金融风险，但也可能导致优质 PPP 项目因融资困难而被搁置。

未来发展的建议

（一）加强政策执行力度

政府相关部门应进一步加强对92号文的宣传和解读力度，确保各参与方充分理解政策要求。监管部门需加大对 PPP 项目资本金来源和担保方式的监管力度，严防违规行为的发生。

（二）推动融资模式创新

社会资本方应在政策框架内积极探索新的融资模式，如利用大数据、区块链等技术手段提升项目的透明度和可追溯性；鼓励引入更多市场化机构参与 PPP 项目投资，降低对政府信用的依赖。

（三）完善风险分担机制

地方政府和社会资本方应共同建立科学的风险分担机制，明确各方责任与义务。特别是在财政预算紧张的情况下，政府应合理控制 PPP 项目的规模和范围，避免因过度举债而影响地方经济发展。

PPP project finance 是一种复杂的系统工程，涉及多方利益的协调与平衡。92号文的出台为规范 PPP 项目融资提供了重要的政策依据，但在实践中仍需不断完善和优化。随着融资渠道的多样化和政策执行力度的加强，相信 PPP 模式将在我国经济社会发展中发挥更加重要的作用。

参考文献：

1. 财政部，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财发监〔2017〕92号）。

2. 中国证监会，《关于进一步明确企业ABS规则的意见》。

3. 王某某，PPP项目融资创新路径研究，某某财经大学出版社，2022年。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）