存量储备土地抵押贷款政策分析与融资路径探讨

随着我国经济快速发展和城市化进程加快， 土地作为重要的生产要素，在经济发展中扮演着举足轻重的角色。而作为城市建设的重要组成部分， 存量储备土地的管理和运用效率直接影响地方政府财政收入及城市发展水平。在实际操作过程中，地方政府普遍面临一个问题：存量储备土地能否作为抵押物用于项目融资？这一问题既关系到地方经济发展的资金需求，也涉及金融风险防范和政策合规性。从政策法规、实践现状、风险分析等多个维度对这一问题进行深入探讨，并结合行业经验提出切实可行的解决方案。

存量储备土地概述与抵押贷款的政策背景

"存量储备土地"， 指的是地方政府依法收回、收购或征收后纳入储备的土地。这些土地通常位于城市核心区域或发展潜力较大的新区， 具备较高的升值潜力和开发利用价值。过去一段时间内， 许多地方政府为了缓解城市建设资金压力， 将储备土地作为融资抵押物向银行等金融机构借款， 这种做法在短期内解决了地方建设的资金需求，但也埋下了巨大的金融风险隐患。

2019年， 财政部印发《关于印发的通知》（财综4号文）， 明确要求： "不得将储备土地作为资产注入国有企业"。这一政策的出台彻底改变了原先以储备土地抵押融资的传统模式。根据相关政策， 土地储备机构名下的土地不得直接用于抵押贷款， 更不能通过地方政府会议纪要或公函的形式变相为国有资产公司提供质押担保。

存量储备土地抵押贷款政策分析与融资路径探讨 图1

在财综4号文出台以后， 各地政府开始积极探索新的融资模式， 即在不违反政策红线的前提下， 通过结构性安排和金融创新来解决资金需求问题。这种模式不仅需要严格遵守相关法律法规要求，还需要充分考虑市场环境和项目风险特征。

当前存量储备土地抵押贷款的现状与挑战

（一）政策执行过程中的模糊地带

尽管财综4号文对储备土地的抵押行为作出了明确禁止，但在实际操作中仍然存在一些政策执行的模糊地带。对于在4号文出台前已经完成的土地抵押贷款该如何处理？ 对于确有资金需求的地方政府来说， 是选择立即偿还存量债务还是寻求新的融资渠道？

（二）金融机构的风险控制要求

从金融机构角度来看， 土地作为抵押物具有较高的市场价值和流动性特征， 在传统授信模式下往往被视为优质资产。但在当前政策环境下， 如果允许将储备土地用于抵押贷款， 就可能面临"资本穿透"的监管要求， 从而影响银行资本充足率考核指标。

存量储备土地抵押贷款政策分析与融资路径探讨 图2

（三）地方政府的现实需求

很多地方政府特别是经济欠发达地区，在城市建设和基础设施投放过程中面临巨大资金压力。在合规性要求不断提高的情况下， 如何实现城市建设与金融创新之间的平衡成为了地方财政部门的重点工作内容。

存量储备土地抵押贷款的潜在风险

（一）政策法律风险

现行法律法规已经明确禁止将储备土地作为抵押物用于融资活动。如果地方政府或相关主体违反这一规定， 将面临行政和法律处罚， 这也对金融机构的投资决策构成了潜在风险。

（二）市场价值波动风险

储备土地的价值不仅取决于其区位优势， 还受到城市规划调整、经济发展水平等多重因素影响。如果某宗土地的开发利用进度滞后于预期目标， 其市场价值可能出现明显波动， 进而又会影响金融资产的安全性。

（三）资金链断裂风险

在部分经济发达地区， 土地抵押融资已经形成了完整的操作链条， 涉及到地方政府、金融机构以及各类国有企业等多个主体。一旦某环节出现问题， 就可能导致整个资金链的断裂， 对区域金融市场稳定造成冲击。

合规性前提下的融资路径探讨

（一）结构性金融工具的应用

在不直接使用储备土地作为抵押物的前提下， 地方政府可以通过搭建多层次的项目融资架构来满足资金需求。设立特殊目的载体（SPV）， 以项目收益权或相关资产权益作为质押品， 从而达到"曲线融资"的目的。

（二）政策允许范围内的创新

根据财政部文件精神，在符合土地用途管制和国有资产监管要求的前提下， 地方政府可以探索其他形式的抵押方式。将开发前景良好的储备土地与社会资本方合作开发形成的收益权作为质押品， 这种模式既满足了合规性要求， 又实现了资金的有效配置。

（三）多层次资本市场的作用

随着我国资本市场的不断发展完善， 各类机构投资者可以通过债券发行、信托计划等多种方式参与土地开发项目。地方政府可以充分利用这一平台优势， 通过发行城市基础设施建设专项债等方式筹集发展资金。

（四）案例分析

以某东部发达地区为例， 地方政府在合规性原则指导下， 通过引入实力强劲的国有企业作为投资主体， 成功构建了"土地开发 产业导入"的综合性融资模式。这种模式既避免了直接使用储备土地作为抵押物， 又充分发挥了土地资源的价值， 实现了多方共赢。

与政策建议

（一）加强政策宣导

各级财政部门和金融监管部门需要通过多种渠道加强对最新政策的解读工作， 指导地方政府在合法合规前提下开展各项融资活动。要建立有效的信息共享机制， 及时掌握金融市场动态和地方经济需求。

（二）完善监管体系

在加强事中事后监管方面， 监管部门需要建立健全的土地抵押贷款风险监测预警系统， 定期评估相关金融产品的风险暴露程度。对于发现的问题， 要及时采取措施进行处置， 有效防范系统性金融风险。

（三）优化融资结构

从长远来看， 地方政府应该改变过度依赖土地财政的旧有发展模式，在用好政策工具的 加大招商引资力度， 提升地方产业竞争力。通过建立多元化的资金筹措渠道， 实现经济发展与金融安全的良性互动。

存量储备土地能否抵押贷款这一问题， 直接关系到地方政府在城市化进程中的投融资策略选择。面对政策禁令和现实需求之间的矛盾， 各方需要在合规性框架下积极探索新的解决路径。通过加强政产学研协同创新， 完善金融市场体系， 地方政府完全可以实现城市建设资金的合理供给与风险防控并重的目标。

随着我国财政体制改革的不断深入和金融市场环境的持续优化， 相关政策工具箱将日臻完善， 为存量储备土地资源的高效配置提供更加灵活多样选择。这一过程既需要地方政府展现智慧与担当， 也需要金融机构积极创新， 共同推动经济高质量发展进程。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）